El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha estimado Nparcialmente el recurso presentado por el Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan tasas en el ámbito de la Administración de Justicia, y ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de lastasas fijadas tanto para el acceso a la jurisdicción como para la interposición de recursos por considerar que vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Las tasas afectadas son sólo las exigidas a las personas jurídicas; la reforma de la ley por el Real Decreto-Ley 3/2013, de 22 de febrero, eximió del pago del tributo a las personas físicas, por lo que el Tribunal ha declarado extinguido el objeto del recurso en lo que se refería a dichas tasas. Ha sido ponente de la resolución el Magistrado Santiago Martínez-Vares.
En concreto, el Tribunal anula los incisos del art. 7.1 de la ley que prevén las
siguientes cuotas fijas: 1) la de 200 euros para interponer el recurso contenciosoadministrativo
abreviado y la de 350 euros para interponer el recurso contenciosoadministrativo
ordinario; 2) la de 800 euros para promover recurso de apelación y de 1.200
euros para los recursos de casación y extraordinario por infracción procesal, en el orden
civil; 3) la de 800 euros para el recurso de apelación y 1.200 euros para el recurso de
casación en cualquiera de sus modalidades, en el orden contencioso-administrativo; 4) así
como también la nulidad de la tasa de 500 euros para el recurso de suplicación y 750 para
el de casación en cualquiera de sus modalidades, ambos del orden social.
También ha sido declarado inconstitucional el art. 7.2, que impone una cuota
variable cuya cuantía será la que resulte de aplicar al valor económico del litigio el tipo de
gravamen que corresponda, según la siguiente escala: de 0 a 1.000.000€, 0,5%; el resto,
un tipo porcentual del 0,25. Máximo variable: 10.000€.
El Tribunal Constitucional considera que el establecimiento de tasas para el
ejercicio de acciones judiciales en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social no
vulnera, en sí mismo, el derecho fundamental de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva
(art. 24.1 CE); no incumple el mandato de sometimiento de la Administración al control
judicial (art. 106 CE) ni tampoco el principio de gratuidad de la Justicia (art. 119. CE). El
legislador, explica la sentencia, tiene libertad para regular los requisitos del acceso gratuito
a la Justicia, siempre y cuando garantice el ejercicio de este derecho a quienes acrediten
insuficiencia de recursos para litigar.
Ahora bien, considera que la cuantía de las tasas (tanto la cuota fija como la variable) resultan desproporcionadas y, tal y como alegaban los demandantes, pueden producir un efecto disuasorio en los ciudadanos a la hora de acudir a los Tribunales de Justicia en el ejercicio de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal analiza los requisitos que la doctrina exige a las normas que, como la impugnada, limitan un derecho fundamental: la legitimidad de los fines perseguidos y la proporcionalidad de la medida legislativa.
Los fines perseguidos por la ley recurrida, afirma la sentencia, son constitucionalmente legítimos. Así ocurre con el primero de ellos, que es evitar las “situaciones de abuso” que generan aquellos que no buscan la tutela de los tribunales sino ventajas mediante la dilación de los procedimientos; y también con el segundo, que es la financiación mixta de la Justicia. Respecto a este último, su legitimidad se debe a que el hecho imponible gravado por la tasa no es el servicio público de la Justicia (entendido como dotación de medios materiales y personales), sino el “ejercicio de la potestad jurisdiccional”. A través de los procesos, en cada uno de los órdenes jurisdiccionales, se materializa “a diario la función que nuestra Constitución encomienda con carácter exclusivo a los órganos de un Poder del Estado (…) como es el Poder Judicial”.
Sin embargo, la legitimidad de esta segunda finalidad no puede suponer la implantación de unas tasas excesivas que imposibiliten el acceso a la Justicia, garantizado en el art. 24.1 CE. Por ello, el Tribunal debe analizar también la proporcionalidad de la medida. Según la doctrina constitucional, para que una medida legislativa se considere proporcionada, debe cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.
En este caso, la medida no es idónea para conseguir la finalidad de acabar con los recursos abusivos. De hecho, al tratarse de un sistema de tasas en el que todos pagan lo mismo, su objetivo de prevenir o disuadir de la interposición de recursos abusivos “se diluye para todo aquel que dispone de medios económicos suficientes”; y, sin embargo, “perjudica (…) al justiciable que ejercita correctamente su derecho a recurrir”, que se ve obligado a pagar una tasa con la que se pretende erradicar un comportamiento que le es ajeno. La imposibilidad de establecer un control previo sobre los recursos “no puede justificar la imposición indiscriminada de esa tasa, bajo el sustento de un propósito disuasorio frente a una patología a fin de cuentas minoritaria”. Además, nuestro ordenamiento ya preveía un instrumento disuasorio, como es el depósito para recurrir. La sentencia concluye que la imposición de la tasa no es idónea porque no cumple con su objetivo y porque no existen razones objetivas que justifiquen la imposición de una nueva medida disuasoria por una supuesta falta de eficacia de los depósitos.
Por el contrario, la imposición de la tasa sí es una medida idónea para la consecución del segundo fin, el de la financiación mixta de la justicia. Y también es necesaria, pues no hay, ni la alegan los recurrentes, una alternativa a la tasa para conseguir la finalidad de “fijar una corresponsabilidad económica por parte de todo aquel que genera la actividad procesal cuya realización produce un coste para el Estado”.
El último requisito que analiza el Tribunal es el de la proporcionalidad en sentido estricto. En el caso de la cuota fija exigida para iniciar un proceso en el orden contencioso administrativo (la demanda no contiene alegaciones sobre el orden civil, lo que impide al Tribunal pronunciarse), la sentencia advierte que en el acceso a esta jurisdicción
no solo está en juego el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), sino también la “efectividad” de los mandatos de los arts. 103.1 y 106.1, ambos de la Constitución, con los que se asegura el sometimiento de las Administraciones públicas al control judicial de su actividad.
El efecto disuasorio de dichas tasas no queda anulado ni por el límite establecido (no pueden superar el 50% la sanción económica recurrida) ni por la reducción del importe de la sanción en caso de pago voluntario. Además, afirma la sentencia, los procesos del orden contencioso administrativo no se agotan en los recursos contra las multas. El Tribunal advierte, finalmente, de lo gravoso que resulta para el justiciable sumar, al pago de la tasa, los honorarios de abogado y procurador. Por todo ello, la tasa fija de 200 euros para la interposición de un recurso contencioso administrativo abreviado y la de 350 euros para el ordinario resultan desproporcionadas y por ello contrarias al derecho de acceso a la jurisdicción.
En cuanto a las tasas exigidas para la interposición de los recursos, la sentencia considera que la justificación contenida en la memoria económica de la ley es insuficiente, pues se limita a señalar que es legítimo fijarlas en cuantías superiores a las de la primera instancia y que su recaudación no es suficiente para cubrir los costes generados por la segunda instancia. A este respecto, la sentencia afirma, por un lado, que “el objetivo de la financiación mixta de la Justicia no puede traer consigo el sacrificio de un derecho fundamental”; y, por otro, que la cuantía de las tasas para recurrir resoluciones judiciales “no atiende a la realidad económica de una mayoría significativa de sus destinatarios, a los cuales resulta excesiva”, afirmación esta última que el Tribunal realiza sobre la base de datos estadísticos oficiales relativos al sector del comercio. En consecuencia, esas tasan vulneran el derecho protegido por el art. 24.1 CE al poder disuadir la de la interposición del recurso.
Respecto a la cuota variable (segunda cantidad que se exige al justiciable en función de un determinado porcentaje sobre el valor económico del litigio), el Pleno considera que “eleva innecesariamente la carga económica” sobre el recurrente sin que el legislador especifique a qué criterio responde su exigencia. Por tanto, resulta inconstitucional por infringir el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción y al recurso.
El Tribunal aclara que, en virtud del principio de seguridad jurídica, la declaración de nulidad de las tasas sólo producirá efectos “pro futuro”, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos donde no haya recaído una resolución firme.
La sentencia no ordena la devolución de las cantidades pagadas en relación con las tasas declaradas nulas ni en los procedimientos finalizados por resolución firme ni tampoco en los no finalizados en el que el pago de la tasa se satisfizo sin que fuera impugnada por vulneración del art. 24.1 CE. De hecho, en este último supuesto, la ausencia de la impugnación de la tasa dio firmeza a la liquidación del tributo.