Ante las declaraciones realizadas el pasado día 3 de junio por la Consejera Portavoz del Principado, Ana Rosa Migoya, FORO ASTURIAS manifiesta de entrada que en modo alguno cabe afirmar que en el Estatuto de Autonomía de Asturias o en la Ley 6/1984 se establezca que “el Gobierno entra en funciones en el momento de la constitución de la Junta General del Principado”.

Por todo ello, hace pública la siguiente Declaración.

LIMITACIONES DEL GOBIERNO EN FUNCIONES

La Ley 6/1984, de 5 de julio, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias no aborda la cuestión de las competencias del Gobierno cesante, a diferencia de lo que hacen, por ejemplo, las Leyes del Gobierno de otras Comunidades Autónomas, como Andalucía, Aragón, Cantabria o, con gran detalle, Extremadura. En la Ley del Principado de Asturias tan solo se contienen así algunas referencias aisladas a los límites que se imponen durante el tiempo en que el Gobierno se encuentra en funciones[1], pero sin que, en principio, pueda hablarse de un auténtico régimen general.

En la legislación asturiana no existe tampoco una previsión acerca del concreto momento en que debe entenderse que el Gobierno saliente pasa a hallarse en funciones.

Solo una interpretación bastante discutible y un tanto forzada de la citada Ley 6/1984, realizada, por un lado, a partir de su artículo 11.1, a), con arreglo al cual el Presidente del Principado cesará «por renovación de la Junta General a consecuencia de la celebración de elecciones a la misma» y, de otro, a la luz del apartado tercero del mismo precepto, en cuya virtud «en los supuestos previstos en los párrafos a), b), c) y d) del apartado 1 de este artículo, el Presidente continuará en el ejercicio de sus funciones hasta que su sucesor tome posesión del cargo». De este modo, la renovación con motivo de la celebración de elecciones a la que alude el artículo 11.1, a) no se produciría hasta el momento mismo en que se constituyese la Junta General electa, siendo éste el instante preciso en el que, a su vez, cesaría y entraría en funciones el Presidente y con él todos sus Consejeros.

Para FORO ASTURIAS, esta interpretación pugna nada menos que con el artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, que dispone que la Junta General electa será convocada por el “Presidente del Principado cesante” en los quince días siguientes a la celebración de las elecciones. Si el Presidente no cesase hasta la constitución de la Junta General electa, ¿para qué calificarlo como “cesante” al efectuar la convocatoria de la misma?. La precisión estaría de más por cuanto bastaría con que el precepto estatutario señalase que la Junta General electa será convocada por el Presidente del Principado, sin hacer mención a una condición de cesante que el Presidente propiamente no tendría hasta su constitución. En suma, del artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía se deduce claramente que el presupuesto desencadenante del cese y la transformación del Presidente y sus Consejeros en un Gobierno en funciones será la celebración de elecciones. Ésta es, por lo demás, la opción seguida por las Leyes del Gobierno de, por ejemplo, Aragón, Cantabria o Andalucía, todas ellas en línea con la regulación estatal a la que a continuación se hará referencia.

En todo caso, sea cual sea el momento en que haya de entenderse que el Gobierno pasa a encontrarse en funciones, lo que, a juicio de FORO ASTURIAS, está fuera de toda duda es que la legislación del Principado de Asturias carece de una regulación específica que establezca lo que tal Gobierno puede y no puede hacer. Es apreciable, por lo tanto, una laguna en el Ordenamiento autonómico que debe colmarse e integrarse mediante la aplicación del artículo 149.3 de la Constitución y la regla de supletoriedad del Derecho estatal en los términos en que ésta ha sido paulatinamente definida y decantada por el Tribunal Constitucional. En consecuencia, en el Principado de Asturias es de aplicación supletoriamentre la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

De acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley 50/1997, el régimen de actuación del Gobierno en funciones se caracteriza porque:

     a)  Debe regirse por el principio de lealtad constitucional.

b)    Debe tener como objetivo último «la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno».

Así, el artículo 21 de la Ley 50/97 del Gobierno señala:

“1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.

2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.

3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.”

El precepto impone, pues, limitaciones específicas de competencias tanto del Gobierno y define restrictivamente su actividad a partir de tres conceptos jurídicos indeterminados: 1) el despacho ordinario de los asuntos públicos -que es un concepto similar al de la Administración ordinaria que utiliza el ROF[2] en su artículo 59-, 2) la urgencia, y 3) el interés general.

JURISPRUDENCIA SOBRE LAS LIMITACIONES DEL GOBIERNO EN FUNCIONES

Hay abundante bibliografía al respecto, administrativista y constitucionalista[3], y, al menos, dos Sentencias del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre y 2 diciembre de 2005, que tratan de precisar el concepto «despacho ordinario de los asuntos públicos» aplicando la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados. Por su claridad, reproducimos a continuación el Fundamento Jurídico Octavo de la Sentencia de 2 de diciembre de 2005 (rj 20062271):

“La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

La dirección de la política general, que es la misión principal del Gobierno, trae causa del programa que el candidato a su Presidencia defendió ante el Congreso de los Diputados y mereció el apoyo de su mayoría (artículo 99 de la Constitución). Programa que, a su vez, procede del que las fuerzas políticas que otorgaron su confianza al candidato a la Presidencia, presentaron ante los ciudadanos y logró el apoyo de sus votos. Naturalmente, ese marco político de actuación no queda definitivamente fijado en ese momento y puede suceder que, por distintas razones, el Gobierno llegue a apartarse en diversa medida de la línea aprobada en el momento de la investidura. El sistema parlamentario permite una actualización permanente de la relación de confianza a través de su normal desenvolvimiento o con el recurso a algunas instituciones previstas en la Constitución como el referéndum consultivo (artículo 92) o la cuestión de confianza (artículo 112). En cualquier caso, mientras persista la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y, a través de su Presidente, el Gobierno, a este corresponde la dirección política de España. Así, gobernar para la Constitución, es dirigir el país a partir de las orientaciones definidas por el Presidente del Gobierno (artículo 98.2 de la Constitución) con el apoyo de la mayoría parlamentaria formada democráticamente por los españoles”.

Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno.

Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar» (la negrita es nuestra).

CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LAS LIMITACIONES POR PARTE DEL GOBIERNO EN FUNCIONES

Las consecuencias jurídicas de la eventual inobservancia por el Gobierno en funciones de los límites impuestos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno son muy claras. Desde esta perspectiva estrictamente jurídica parece claro que en los actos, acuerdos y resoluciones que pudieran adoptar el Presidente y sus Consejeros sin observar los límites impuestos por el artículo 21 de la Ley 50/1997, de forma individual o colegiadamente en el Consejo de Gobierno, sería apreciable un vicio de incompetencia, que no olvidemos, con la mejor doctrina, que resulta ser el primero de los vicios de los actos administrativos y el tronco común de todos ellos, al que todavía sigue siendo necesario acudir cuando la realidad ofrece irregularidades que el Ordenamiento no ha llegado a aislar como vicios independientes. Esta afirmación suscita el interrogante de si en tales supuestos nos hallaríamos ante una incompetencia manifiesta determinante de una nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC), o ante una incompetencia subsumible en el tipo general de ilícito administrativo descrito por su artículo 63 y causante de su anulabilidad.

En cualquiera de ambos casos -nulidad absoluta o anulabilidad- FORO ASTURIAS advierte que los actos, acuerdos y resoluciones administrativas del Gobierno en funciones de los que pudiera predicarse fundadamente el vicio de incompetencia podrán ser impugnados por todo aquel que acreditase un interés legítimo para ello ante los tribunales contencioso-administrativos y, asimismo, podrían ser revisados de oficio por el nuevo Gobierno, bien por el cauce previsto en el artículo 102 de la LPC para la revisión de oficio de actos de nulo de pleno derecho, bien a través de su declaración de lesividad para su ulterior impugnación también ante los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con arreglo a su artículo 103.

[3] Reviriego Picón, Fernando, “La regulación del Gobierno en funciones en los ordenamientos autonómicos. A propósito del caso cántabro”, en Gobierno y Constitución: Actas del II congreso de la asociación de Constitucionalistas de España. Ed. Tirant lo Blanch, 2005, pág. 663.