Bruselas.-La crisis financiera ha puesto de relieve que las autoridades públicas no están adecuadamente preparadas para hacer frente a los bancos en dificultades que operan actualmente en los mercados mundiales.A fin de mantener los servicios financieros esenciales para los ciudadanos y las empresas, los Gobiernos han tenido que inyectar dinero público en los bancos y emitir garantías a una escala sin precedentes:entre octubre de 2008 y octubre de 2011, la Comisión Europea autorizó medidas de ayuda estatal en favor de las entidades financieras por importe de 4 500 billones EUR (lo que equivale al 37 % del PIB de la UE)¹.Si bien se evitaron así quiebras bancarias y perturbaciones económicas a gran escala, se ha hecho recaer en los contribuyentes el peso del deterioro de las finanzas públicas y no se ha resuelto el problema de cómo enfrentarse a los grandes bancos transfronterizos que experimentan dificultades.

Las propuestas que hoy adopta la Comisión Europea para dotar a la UE de normas en materia de recuperación y resolución bancaria modificarán esta situación.Con ellas se garantiza que, en el futuro, las autoridades dispongan de medios para intervenir de manera decisiva, tanto antes de que surjan problemas como, en caso de que surjan, en una fase temprana del proceso. Además, la propuesta garantiza que, si la situación financiera de un banco sufre un deterioro irreparable, puedan quedar a salvo sus funciones críticas, haciendo recaer al mismo tiempo los costes de la reestructuración y resolución de los bancos en quiebra sobre los propietarios y acreedores, en lugar de los contribuyentes.

El Presidente Barroso ha declarado: «La UE está cumpliendo plenamente con los compromisos adquiridos en el G-20. Dos semanas antes de la Cumbre de Los Cabos, la Comisión presenta una propuesta que ayudará a proteger a nuestros contribuyentes y nuestras economías frente al impacto de cualquier posible quiebra bancaria futura. La propuesta que hoy se presenta es un paso esencial hacia una unión bancaria en la UE y contribuirá a crear un sector bancario más responsable, lo que, a su vez, redundará en una mayor estabilidad y confianza de la UE en el futuro, en un momento en que nos esforzamos por afianzar e integrar en mayor medida nuestras economías interdependientes.».

En declaraciones de Michel Barnier, Comisario de Mercado Interior:«La crisis financiera ha costado a los contribuyentes mucho dinero.La propuesta que hoy se presenta es la última de las medidas destinadas a cumplir nuestros compromisos en el marco del G-20 en pos de una mejor reglamentación financiera.Debemos dotar a las autoridades públicas de los medios con los que puedan hacer frente adecuadamente a futuras crisis bancarias.De lo contrario, los ciudadanos deberán, una vez más, soportar los costes, en tanto que los bancos rescatados seguirán actuando como hasta ahora, en la confianza de ser rescatados de nuevo».

Elementos esenciales de la propuesta:

Un marco para la resolución bancaria

El marco de la propuesta se basa en las recientes iniciativas tomadas por varios Estados miembros con vistas a mejorar los sistemas nacionales de resolución bancaria.Refuerza dichas iniciativas en aspectos clave y garantiza la viabilidad de los instrumentos de resolución en el mercado financiero integrado europeo.

Cabe dividir los instrumentos propuestos en tres tipos, según confieran poderes de «prevención», de «intervención precoz» o de «resolución», con una intensificación de la injerencia de las autoridades a medida que la situación se deteriore.

1. Preparación y prevención:

• En primer lugar, el marco exige que los bancos establezcan planes de recuperación en los que se definan las medidas que se aplicarán ante un deterioro de su situación financiera a fin de restablecer su viabilidad.

• En segundo lugar, las autoridades responsables de proceder a la resolución de entidades bancarias deben elaborar planes de resolución que planteen distintas opciones en cuanto al tratamiento que dispensar a aquellos bancos que se hallen en situación crítica y ya no sean viables (especificando, por ejemplo, las modalidades de aplicación de los instrumentos de resolución y formas de garantizar la continuidad de las funciones críticas).Los planes de recuperación y de resolución habrán de elaborarse tanto a nivel de grupo como respecto de las entidades individuales dentro del grupo.

• En tercer lugar, si las autoridades determinan la existencia de obstáculos a la posibilidad de resolución en el transcurso de este proceso de planificación, pueden exigir al banco que modifique sus estructuras jurídicas u operativas, con objeto de garantizar que pueda ser objeto de resolución con los instrumentos disponibles de manera tal que no se comprometan las funciones críticas, no se ponga en peligro la estabilidad financiera, y no se generen costes para el contribuyente.

• Por último, los grupos financieros podrán celebrar acuerdos de apoyo intragrupo orientados a frenar el agravamiento de una crisis y a restablecer con rapidez la estabilidad financiera del grupo en su conjunto.Las entidades que operen dentro de un grupo podrán así, siempre que lo autoricen las autoridades de supervisión y los accionistas de cada entidad que sea parte en el acuerdo, prestar apoyo financiero (en forma de préstamos, aportación de garantías o aportación de activos que puedan ser utilizados como garantía en operaciones) a otras entidades del grupo que experimenten dificultades financieras.

2. Intervención precoz

La intervención precoz de las autoridades de supervisión garantizará que se haga frente a las dificultades financieras en cuanto estas se hagan patentes.Se hará uso de la facultad de intervención precoz cuando una entidad no satisfaga, o sea probable que no vaya a satisfacer, los requisitos de capital reglamentario.Las autoridades podrán exigir a la entidad que aplique cualesquiera medidas establecidas en el plan de recuperación, elaborar un programa de actuación y un calendario para su aplicación, exigir la convocatoria de una junta de accionistas para la adopción de decisiones urgentes, y obligar a la entidad a elaborar un plan de reestructuración de la deuda con sus acreedores.

Asimismo, los supervisores estarán facultados para designar a un administrador especial en un banco durante un período limitado, cuando se produzca un deterioro importante de su situación financiera y los instrumentos anteriormente mencionados no resulten suficientes para reconducir la situación.La misión principal de un administrador especial consistirá en sanear la situación financiera del banco y restablecer una gestión sana y prudente de la actividad.

3. Poderes e instrumentos de resolución

La resolución tiene lugar en caso de que las medidas de prevención y de intervención precoz no puedan impedir que la situación se deteriore hasta el punto de que el banco quiebre o amenace quiebra.Si las autoridades determinan que ninguna medida alternativa podría impedir la quiebra del banco, y que está en juego el interés general (acceso a las funciones bancarias críticas, estabilidad financiera, integridad de las finanzas públicas, etc.), las autoridades deben hacerse con el control de la entidad y emprender medidas decisivas de resolución.

La combinación de unos instrumentos y poderes de resolución armonizados junto con unos planes de resolución elaborados de antemano para los bancos tanto transfronterizos como de ámbito nacional garantizará que las autoridades nacionales de todos los Estados miembros dispongan de un conjunto de herramientas comunes y una misma hoja de ruta para gestionar la quiebra de bancos.La interferencia con los derechos de los accionistas y acreedores que los citados instrumentos comportan se justifica por la necesidad imperiosa de proteger la estabilidad financiera, y asimismo a los depositantes y contribuyentes; por lo demás, dichos instrumentos prevén salvaguardias destinadas a garantizar que no se haga un uso indebido de ellos.

Los principales instrumentos de resolución, son los siguientes:

• El instrumento de venta de actividades, lo que permitirá a las autoridades vender la totalidad o una parte del banco en quiebra a otra entidad bancaria.

• El instrumento de la entidad puente, que consiste en identificar los activos sanos o funciones esenciales del banco y segregarlos en un nuevo banco (banco puente), que se venderá a otra entidad.La antigua entidad, con los activos tóxicos o funciones no esenciales, se liquidará seguidamente, con arreglo a los procedimientos de insolvencia ordinarios.

• El instrumento de segregación de activos, en virtud del cual los activos tóxicos del banco se transfieren a una entidad de gestión de activos.Este instrumento permite sanear el balance de un banco.A fin de evitar que se utilice únicamente como medida de ayuda estatal, el marco de la propuesta dispone que solo pueda utilizarse en combinación con otro instrumento (banco puente, venta de actividades o depreciación).Se garantiza con ello que, al tiempo que recibe ayuda, el banco es objeto de reestructuración.

• El instrumento de rescate interno (bail-in), conforme al cual el banco se recapitalizaría mediante la eliminación o la dilución de las acciones y la reducción o la conversión en acciones de los créditos de los acreedores.Una entidad para la que no pueda encontrarse un comprador del sector privado, o cuya escisión resulte complicada, podrá de este modo continuar prestando servicios esenciales sin necesidad de rescate con cargo a fondos públicos, dando así tiempo a las autoridades a reorganizarla o liquidar parte de sus actividades de forma ordenada.Para ello, se exigirá a los bancos que mantengan un porcentaje mínimo del total de sus pasivos en forma de instrumentos aptos para el rescate interno. De verificarse tal supuesto, los citados instrumentos se depreciarían en un orden predefinido en función de la prelación de los créditos, a fin de que la entidad pudiera recuperar la viabilidad.

Cooperación entre las autoridades nacionales

A fin de atender a la situación de las entidades o grupos bancarios de la UE que operan a escala transfronteriza, el marco de la propuesta fomenta la cooperación entre las autoridades nacionales en todas las fases de la preparación, intervención y resolución.Se establecen órganos colegiados de resolución bajo la dirección de la autoridad de resolución del grupo y con la participación de la Autoridad Bancaria Europea (ABE).La ABE facilitará las actuaciones conjuntas y actuará, cuando proceda, como mediador dotado de poderes vinculantes.Se sientan así las bases de una supervisión de las entidades transfronterizas cada vez más integrada a nivel de la UE, en la que se ahondará en los próximos años en el marco de la revisión de la arquitectura de la supervisión en Europa.

Financiación de la resolución bancaria

Para que resulten eficaces, los instrumentos de resolución habrán de recibir financiación.A título de ejemplo, si las autoridades crean un banco puente, este requerirá capital o préstamos a corto plazo para desarrollar su actividad.En el supuesto de que no pueda obtenerse financiación en el mercado, y con objeto de evitar que las medidas de resolución sean financiadas por el Estado, se aportará financiación adicional a través de fondos de resolución, que recaudarán contribuciones de los bancos en proporción a sus pasivos y perfil de riesgo.Los fondos deberán acumular recursos suficientes para alcanzar el 1 % de los depósitos cubiertos en un plazo de 10 años.Se utilizarán exclusivamente en apoyo de reorganizaciones ordenadas y resoluciones, en ningún caso para el rescate de un banco.Los fondos nacionales de resolución se coordinarán entre sí, en particular, a la hora de aportar financiación destinada a la resolución de bancos transfronterizos.

Con vistas a una utilización óptima de los recursos, la Directiva sobre resolución bancaria se sirve asimismo de la financiación ya disponible en los 27 sistemas de garantía de depósitos.El sistema de garantía de depósitos proporcionará financiación, junto con el fondo de resolución, para la protección de los depositantes minoristas.Para lograr la máxima sinergia, los Estados miembros podrán incluso fusionar el sistema de garantía de depósitos y el fondo de resolución, siempre que se garantice que el sistema mantenga la capacidad de reembolsar a los depositantes en caso de quiebra.

Contexto

La crisis ha demostrado con claridad que los problemas que afectan a un banco pueden extenderse a la totalidad del sector financiero y más allá de las fronteras de cualquier país.Ha dejado patente también que no se disponía de sistemas para hacer frente a las entidades financieras que experimentaban dificultades.Hay muy pocas normas que establezcan qué medidas deben adoptar las autoridades en caso de crisis bancaria.Es este el motivo por el que el G-20 convino en la necesidad de fijar un marco para la prevención y la gestión de las crisis².

La crisis financiera ha puesto claramente de manifiesto la necesidad de disponer a nivel nacional de mecanismos más sólidos de gestión de las crisis, y de establecer medios más adecuados para hacer frente a las quiebras de bancos transfronterizos.Durante la crisis se ha producido la quiebra de una serie de destacadas entidades bancarias (Fortis, Lehman Brothers, diversos bancos islandeses, Anglo Irish Bank, Dexia), dejando al descubierto las graves deficiencias de los sistemas actualmente vigentes.En ausencia de mecanismos mediante los cuales organizar una liquidación ordenada, no ha quedado a los Estados miembros otra opción que proceder al rescate de su sector bancario.La Comisión publicó ya en 2010 una Comunicación sobre el camino a seguir en este ámbito (IP/10/1353).